Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, Comité économique et social européen et au Comité des régions - Vers une politique commune en matière d’immigration {SEC(2007) 1632} /* COM/2007/0780 final */

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Bruxelles, le 5.12.2007

COM(2007) 780 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Vers une politique commune en matière d’immigration

{SEC(2007) 1632}

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Vers une politique commune en matière d’immigration

1. Introduction

L’immigration constitue à la fois un défi et une chance pour l’Union européenne . Elle a un impact économique et social, ainsi qu’en termes de relations extérieures. Dans le contexte du vieillissement des sociétés européennes et de la croissance des besoins du marché, la demande d’immigrants est appelée à augmenter. L’Europe devrait être amenée à faire davantage appel à l’immigration pour équilibrer l’offre et la demande sur ses marchés du travail et, plus largement, pour soutenir sa croissance économique. L’intérêt économique attaché à l’immigration s’ajoutera donc à l’ensemble complexe de questions qu’elle soulève – du respect des droits des personnes et du besoin d’intégration à la nécessité de lutter contre l’immigration clandestine, en passant par la sécurité et les relations de l’Europe avec les pays d’origine des immigrants.

En matière d’immigration, la mondialisation constitue un facteur d’accélération du changement. Elle a ainsi entraîné une mobilité accrue, qui s’est traduite par une hausse considérable du nombre des ressortissants de pays tiers présents dans l’UE au cours des dernières décennies. De nombreuses régions d’Europe sont devenues des destinataires nets des flux d’immigration, y compris des régions qui enregistraient auparavant des flux d’émigration nets persistants.

Parallèlement, l’évolution démographique représente un défi majeur pour la viabilité à long terme des finances publiques et la pérennité des systèmes de protection sociale de nombreux États membres. Sans pour autant se substituer aux réformes structurelles, une immigration maîtrisée et organisée, conjuguée à une mobilité accrue des travailleurs au sein de l’Union, permettrait d’accroître la taille globale de la population active et aiderait à pallier les pénuries de main-d’œuvre.

Cependant, l’immigration s’accompagne de nouvelles exigences politiques. La lutte contre l’immigration clandestine requiert en effet des efforts particuliers de la part des autorités compétentes. Le défaut d’intégration des immigrés en situation régulière a un coût socioéconomique réel, principalement supporté par les communautés immigrées de première et deuxième générations. Les politiques d’intégration doivent donc être au cœur même des politiques en matière d’immigration. Une politique d’intégration fondée sur la non-discrimination, l’égalité de traitement et la définition de droits et de devoirs permet aux immigrants d’apporter une contribution plus importante à la société et accroît leurs chances dans le système éducatif et sur le marché de l’emploi. Elle améliore également la perception de l’immigration par le grand public.

Tant dans les enquêtes Eurobaromètre que dans les sondages nationaux, l’immigration arrive toujours dans le peloton de tête des préoccupations des citoyens européens: Si importante soit-elle pour le tissu socioéconomique européen, certaines préoccupations sont, de toute évidence, inévitables, la peur nourrissant les préjugés. L’Union européenne a besoin d’une politique d’immigration cohérente, pour faire la preuve que les pouvoirs publics s’attaquent bel et bien aux véritables préoccupations des citoyens et pour bénéficier du soutien de l’opinion publique européenne. Il est urgent de mieux informer le grand public en lui fournissant des informations plus précises et d’éviter tout sensationnalisme au sujet de l’immigration dans les médias.

Parallèlement à l’immigration extracommunautaire, l’UE connaît également une mobilité accrue sur son territoire. Les avantages qu’elle a créés incitent les Européens à la mobilité intracommunautaire, et de plus en plus de personnes profitent de cette possibilité. Étant fondamentalement différente de l’immigration, la mobilité intracommunautaire ne fait toutefois pas l’objet de la présente communication.

- La population de l’Union européenne approche les 493 millions de personnes, dont 18,5 millions de ressortissants de pays tiers, soit un peu moins de 3,8 % de la population totale.

- Les ressortissants de pays tiers les plus nombreux dans l’Union sont les ressortissants turcs, marocains, albanais et algériens.

- Depuis 2002, l’immigration nette dans l’Union oscille entre 1,5 et 2 millions de personnes par an. Récemment, la plupart des nouveaux arrivants se sont établis en Grèce, en Italie, en Espagne et au Royaume-Uni.

- Même si les défis démographiques diffèrent d’un pays et d’une région d’Europe à l’autre, il ressort de projections récentes que la population de l’UE connaîtra une diminution naturelle entre 2010 et 2050. Dans l’hypothèse d’une immigration nette ramenée à zéro, elle perdrait quelque 26 millions de personnes d’ici à 2030 et quelque 50 millions de personnes d’ici à 2050.

- Sur le plan économique, le principal changement concernera la taille de la population en âge de travailler (de 15 à 64 ans), qui, selon les tendances actuelles, devrait décroître de 59 millions d’ici à 2050. Le nombre d’actifs par personne de 65 ans ou plus passera de quatre à deux dans l’UE si le taux d’activité reste inchangé.

L’immigration est par nature un phénomène transfrontalier. Une approche coordonnée est indispensable, pour aider les États membres à mieux la maîtriser.

La présente communication a pour objet d’expliquer pourquoi il est si important pour l’UE de se doter d’une politique efficace en matière d’immigration. Elle examine les avancées qui ont été réalisées jusqu’à présent, analyse certains des points faibles persistants et expose les principaux éléments de l’action à mener au cours des prochaines années pour progresser sur la voie d’une politique européenne commune en matière d’immigration.

2. Les fondements de la politique commune en matière d’immigration

AU COURS DES DIX DERNIÈRES ANNÉES, LES FONDEMENTS D’UNE POLITIQUE COMMUNE EN MATIÈRE D’IMMIGRATION ONT ÉTÉ PROGRESSIVEMENT POSÉS DANS LE CADRE DES PROGRAMMES DE TAMPERE ET DE LA HAYE. À Hampton Court en octobre 2005, les chefs d’État ou de gouvernement ont désigné l’immigration comme l’un des principaux domaines d’action pour l’avenir, invitant l’Union et les États membres à élaborer une approche commune. D’où l’adoption par le Conseil européen de décembre 2005 de l’Approche globale sur la question des migrations, qui a été renforcée par le Conseil européen de décembre 2006. La Commission a également mis en place un groupe de commissaires sur les migrations.

Dernièrement, la communication de la Commission intitulée «L’intérêt européen: réussir le défi de la mondialisation»[1] a confirmé que, dans une Europe sans frontières intérieures, les besoins changeants d’une société vieillissante et un marché du travail en constante évolution avaient ébranlé bien des certitudes en matière de migration d’origine extracommunautaire.

Immigration légale

Les bases de la politique d’immigration légale étaient ambitieuses dans l’esprit du mandat de Tampere, mais cette politique reste encore largement incomplète . Les tentatives d’harmonisation ont été réduites au strict minimum – les fondements d’un droit au regroupement familial subordonné au respect d’un certain nombre de conditions ayant néanmoins été posés. Les droits des ressortissants des pays tiers qui résident depuis plus de cinq ans sur le territoire d’un État membre ont été consolidés: la possibilité leur est désormais offerte de s’établir et de travailler dans un autre État membre. L’admission des étudiants est désormais régie par des règles communes, sans toutefois que soit résolu le défi que constitue la nécessité d’attirer de jeunes talents dans nos universités.

Alors que l’urgence démographique et économique est reconnue, il n’a pas été possible de dégager des règles communes concernant l’admission des travailleurs de pays tiers. Seule l’admission des chercheurs a été réglementée pour parvenir à combler partiellement les lacunes dans ce domaine essentiel. Toutefois, les premières évaluations de la transposition de la directive correspondante indiquent que seuls six États membres sur vingt-sept l’appliquent.

Toute politique d’immigration allant désormais de pair avec une politique d’intégration , la politique d’intégration a profité d’une approche pragmatique soutenue par une demande politique forte, qui s’est traduite, de manière symbolique, par l’adoption de principes de base communs. La dotation de 825 millions d’euros accordée au Fonds sur l’intégration jusqu’en 2013 permettra de poursuivre ce travail – et ce, en sus des actions en faveur de l’intégration financées depuis longtemps par les États membres par le biais du Fonds européen de développement régional et surtout du Fonds social européen.

En ce qui concerne les besoins du marché du travail, ils sont avérés, et les politiques de recrutement parfois contradictoires des États membres ne permettent pas d’y remédier. Une approche sectorielle telle que celle préconisée dans le Programme d’action relatif à l’immigration légale de 2005 semble actuellement la seule possibilité de sortir de l’impasse et de dépasser les réserves des États membres à l’égard d’une question qu’ils considèrent relever de leur compétence nationale. L’urgence se situe d’abord dans le domaine des travailleurs hautement qualifiés où, en octobre dernier, la Commission a présenté une proposition de directive pour faciliter leur admission (avec la «carte bleue européenne»). D’autres secteurs de l’économie faisant appel à des travailleurs peu qualifiés, tels que les travailleurs saisonniers, feront l’objet d’une proposition législative à l’automne 2008. Enfin, et tel que proposé par la Commission en octobre dernier, ces réglementations sectorielles devront trouver leur cohérence dans le cadre d’une directive fixant un socle commun de droits pour les travailleurs de pays tiers , pour éviter tout risque de dumping social et d’exploitation des travailleurs. Enfin, il importe de rappeler que toute politique commune dans le domaine de l’immigration économique doit être pleinement compatible avec le principe de préférence communautaire.

Schengen, visas, gestion des frontières extérieures, nouvelles technologies

L’espace Schengen s’agrandit et s’affirme comme l’une des grandes réussites de l’Union et l'un de ses apports récents les plus tangibles pour ses citoyens. Après quelques années de mise en œuvre au sein de l’Union, l’acquis de Schengen fera l’objet en 2008 d’une révision couvrant ses aspects tant légaux qu’opérationnels. Le Code commun sur le contrôle aux frontières extérieures sera suivi d’un code «visas», ces deux instruments constituant ensemble un cadre procédural clair et cohérent pour, respectivement, le contrôle aux frontières et la délivrance des visas. D’autres instruments juridiques ont été adoptés ou doivent l’être pour régler le petit trafic frontalier, fixer les conditions de saisie et de contrôle des identifiants biométriques, ou bien encore jeter les bases de la création de centres communs de traitement des demandes de visas.

L’agence Frontex , créée en 2005, a favorisé la coopération pratique entre les États membres et donné une dimension très opérationnelle au contrôle des personnes aux frontières extérieures de l’Union européenne. Frontex joue également un rôle important dans la gestion des frontières maritimes et la coordination de l’action des États membres en vue de réduire les flux d’immigration illégale. Le potentiel de l’agence ne sera toutefois pleinement atteint que grâce à un engagement encore plus déterminé des États membres et moyennant une implication réelle des pays tiers concernés dans ses activités opérationnelles. Par ailleurs, le Système d’information Schengen (SIS II) fait l’objet d’une modernisation profonde tant sur le plan technique que par l’ajout de nouvelles fonctionnalités. Dès sa mise en œuvre, le Système d’information sur les visas (VIS) permettra de rendre à la fois plus efficace et plus sûre la procédure de délivrance des visas de court séjour.

Enfin, l’Union doit se préparer à mieux utiliser les nouvelles technologies de contrôle et de détection en assurant la pleine interopérabilité des systèmes existants, en développant de nouveaux instruments et en exploitant pleinement le potentiel offert par la biométrie. Il faut continuer à développer rapidement au niveau européen un modèle intégré de gestion des contrôles aux frontières et, plus généralement, à se doter d’une politique cohérente aux fins d’un contrôle intégré de l’accès au territoire de l’Union et de ses États membres.

Ces instruments opérationnels et législatifs ont été soutenus par un important effort financier: le Fonds pour le contrôle des frontières extérieures a été doté de 1 590 millions d’euros pour la période allant de 2007 à 2013.

Immigration illégale

Une meilleure gestion de l’immigration légale et une lutte résolue contre l’immigration illégale sont les deux faces d’une même médaille. Les progrès en matière de prévention et de lutte contre l’immigration illégale ont été rapides grâce à l’adoption d’un faisceau d’instruments législatifs et opérationnels, dans le cadre de trois plans d’action sur les thèmes de la lutte contre l’immigration clandestine, du contrôle des frontières extérieures et du retour.

Les statistiques sur la présence de migrants en situation irrégulière sont – de par leur nature même – difficiles à obtenir. Les régularisations peuvent fournir des informations sur cette population. Au moins 3,7 millions de personnes ont été régularisées dans les États membres de l'UE (France, Allemagne, Grèce, Italie, Pays-Bas, Portugal et Espagne) depuis le début des années 1980. L'une des faiblesses du dispositif mis en place jusqu’à maintenant tient à l’insuffisance de la politique européenne en matière de retour. Actuellement, seul un ordre d’éloignement sur trois est suivi d’effet. La fixation de règles européennes dans ce domaine est encore et depuis trop longtemps en discussion au Conseil et au Parlement, et l’adoption de ces instruments législatifs dans les plus brefs délais est essentielle. Un nouveau grand chantier a été ouvert sur la lutte contre les facteurs d’attraction des immigrés illégaux et en particulier le travail clandestin. Tant que le marché de l’emploi européen offrira de tels débouchés, les flux d’immigration ne pourront pas être gérés de façon cohérente, et on les verra même augmenter. La directive proposée en mai dernier devra permettre de lutter à la source contre les employeurs de travailleurs en situation irrégulière. La communication de la Commission du 23 octobre 2007 relative au travail non déclaré dresse le bilan des actions entreprises par les États membres pour lutter contre ce phénomène, y compris les mesures non répressives telles que l’utilisation d’instruments fiscaux, et illustre les possibilités d’apprentissage mutuel concernant les pratiques «qui marchent».

Toute politique d’immigration légale ou de lutte contre l’immigration illégale perd une grande partie de son intérêt, lorsque les États membres prennent des mesures de régularisation de grande envergure. Au-delà du mécanisme d’information mutuelle mis en place, il est temps d’engager un véritable débat en vue de définir une approche commune de cette question. Les mesures nationales conçues isolément peuvent affaiblir la cohérence et la solidarité européennes.

Une lutte efficace contre l’immigration illégale implique la coopération des pays d’origine et de transit sous la forme d’une participation active aux mécanismes suivants:

- la création de mécanismes de coopération dans la lutte contre les réseaux et les groupes qui organisent la traite d’êtres humains et y participent;

- en ce qui concerne la gestion des frontières extérieures, la formation du personnel compétent dans les pays d’origine et de transit et la coopération avec celui-ci, ainsi que le renforcement des dispositifs conjoints de vigilance et de surveillance frontalières;

- la coopération concernant les mesures nécessaires au retour des immigrants illégaux, eu égard en particulier aux questions d'identification et de documentation, et la mise en place de mécanismes de retour plus efficaces, en ce compris l'application effective de l’obligation de réadmission prévue à l’article 13 de l’accord de Cotonou ainsi que la conclusion d’accords de réadmission avec d’autres pays tiers.

La dimension extérieure

La dimension extérieure de la politique de l’UE en matière de migrations a gagné en importance ces dernières années, et les questions liées aux migrations ont été intégrées dans les politiques et programmes de l’UE en matière de relations extérieures ainsi que dans son programme d’action pour le développement. Cela vaut en particulier pour les pays voisins de l’UE, pour lesquels un cadre institutionnel spécifique a été mis en place. Dans ce cadre, le dialogue politique et la coopération dans le domaine des migrations et des questions connexes sont déjà bien établis et peuvent être renforcés le cas échéant.

Dernièrement, l’UE a défini une approche globale sur la question des migrations , qui est fondée sur un renforcement du dialogue et de la coopération avec les pays tiers, dans un esprit de partenariat, de solidarité et de responsabilité partagée. Elle a initialement mis l’accent sur l’Afrique et le bassin méditerranéen.

L’approche globale s’appuie sur le dialogue politique et la coopération mis en place dans le cadre de la politique européenne de voisinage par le biais des programmes bilatéraux. Elle couvre l’ensemble de l’Afrique et vise les niveaux régional et multilatéral. Le cadre politique de ce dialogue et de cette coopération avec les pays d’Afrique subsaharienne est l’article 13 de l’accord de Cotonou. La stratégie UE-Afrique et son «Partenariat sur les migrations, la mobilité et l’emploi», qui doit être adopté au sommet de Lisbonne en décembre, consolideront le programme de travail à long terme sur les migrations et le développement mis en place avec l’Afrique jusqu’à présent.

Dans le contexte de l’approche globale, des instruments financiers et techniques de coopération plus ciblés ont également été créés, qui sont utilisés en fonction des besoins. Les nouvelles initiatives de l’UE comprennent: des centres d’information et de gestion des migrations administrés par les pays africains eux-mêmes; une promotion de la migration circulaire pour tenter de gérer les migrations de main-d’œuvre d’une manière plus souple, dans l’intérêt à la fois des pays d’origine et de destination et des migrants eux-mêmes; des partenariats en matière de mobilité pour créer un cadre équilibré afin de mieux organiser la coopération entre les pays d’origine et de destination; l'élaboration de profils migratoires constituant un outil pour les décideurs; et la mise en place de plateformes de coopération destinées à réunir les acteurs des secteurs des migrations et du développement dans les pays et régions.

Cependant, à présent que les priorités ont été fixées, la mise à l’épreuve de l’approche globale et de son efficacité en Afrique ne fait que commencer. Au cours des années à venir, tous les acteurs concernés – les États membres, la Commission et les organisations internationales, en partenariat avec les pays tiers – devront intensifier le processus en cours et obtenir des résultats. En particulier, il est urgent de donner suite aux jalons politiques posés par l’Europe et l’Afrique lors des conférences de Rabat et de Tripoli de l’année dernière et de veiller à leur concrétisation.

L’approche globale est à présent appliquée aux régions bordant l’Union européenne à l’Est et au Sud-Est. La nature du dialogue et de la coopération établis entre l’UE et ces régions dans le domaine des migrations est tout à fait différente d’avec l’Afrique subsaharienne. Le véritable défi à relever avec ces régions réside dans la nécessité de concilier les préoccupations de l’UE en matière de sécurité avec les attentes de nos voisins (et les propres intérêts de l’UE) en matière de mobilité.

À l’Est, l’approche globale couvre également l’Asie, où l’intérêt des États membres de l’UE semble jusqu’à présent se limiter aux questions de réadmission. Nous devons donc poursuivre nos efforts afin de pouvoir ouvrir cette approche à d’autres dimensions pertinentes pour nos relations avec ces pays, telles que l’immigration des travailleurs hautement qualifiés. Les migrations constituent une priorité de la nouvelle stratégie UE-Asie centrale. À cet égard, il convient de noter que les principaux thèmes du deuxième Forum mondial sur la migration et le développement, qui se tiendra à Manille en octobre 2008, seront la protection des droits des migrants et le lien entre migration, développement et sécurité.

En ce qui concerne l’Amérique latine et les Caraïbes, la question des migrations doit continuer d’être abordée dans le contexte de la préparation des sommets UE/ALC (en particulier celui de Lima qui aura lieu en mai 2008), en vue de parvenir à un dialogue et une coopération plus structurés et plus réguliers.

Le document de travail annexé à la présente communication donne une vue d’ensemble de l’application qui a été faite jusqu’à présent de l’approche globale à l’Afrique ainsi qu’aux régions bordant l’Union européenne à l’Est et au Sud-Est.

3. LA NÉCESSITÉ D'UNE POLITIQUE COMMUNE EN MATIÈRE D'IMMIGRATION: OPPORTUNITÉS ET DÉFIS

DANS UN MARCHÉ UNIQUE CARACTÉRISÉ PAR LA LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES, IL NOUS FAUT CLAIREMENT aller au-delà de nos vingt-sept politiques nationales en matière d'immigration. Parce que leurs situations économiques, leurs perspectives démographiques, leurs normes sociales et leurs liens historiques diffèrent, les États membres n'ont pas les mêmes besoins, ce qui explique que leurs politiques en matière d'immigration varient aussi largement. Cependant, cela a entraîné des incohérences et un manque de coordination au niveau de l'UE. En outre, il ne fait aucun doute que les politiques nationales en matière d'immigration ont des effets au-delà des frontières nationales et que les mesures prises dans un État membre pour des raisons nationales ou régionales peuvent rapidement avoir des répercussions dans d'autres États membres. Les citoyens de l'UE doivent avoir confiance dans le fait que l'action qui est menée au niveau de l'Union répondra à leurs préoccupations; pour cela, nous avons besoin de volonté politique et d'un effort de communication soutenu.

C'est la raison pour laquelle il nous faut franchir un nouveau palier: il faut prendre un nouvel engagement et bâtir, sur les fondations qui ont été jetées, une politique européenne commune de l'immigration , basée sur la solidarité et le partage des charges, qui accroisse les opportunités économiques et renforce les mesures d'intégration.

Dans de nombreux domaines, les politiques doivent s'adapter à un nouveau monde du travail afin d'assurer la pérennité des systèmes publics de soins de santé, de protection sociale et de retraite dans un contexte de changements démographiques et afin de permettre aux citoyens de l'UE de surmonter ces mutations.

Cette approche commune exige de définir un cadre européen à l'intérieur duquel les niveaux national et européen peuvent se compléter, un cadre qui respecte les différences et les besoins nationaux, mais qui prend aussi en considération les défis communs posés à une Europe ouverte, tant du point de vue économique que territorial, et renforce notre capacité à les relever. L'immigration doit ainsi entrer en ligne de compte dans les décisions qui sont prises en matière économique, sociale, internationale et de développement. Cette prise en compte de l'immigration dans l'ensemble des politiques n'aidera pas seulement la société européenne à résoudre les problèmes soulevés par les migrations, elle profitera aussi aux immigrants eux-mêmes.

Bien gérée , l'immigration peut contribuer de manière significative à pallier les effets du vieillissement de la population et permettre aux sociétés européennes de faire face aux pénuries de main-d'œuvre et de qualifications. Sans une stratégie européenne crédible à l'égard de l'immigration économique, les facteurs incitant une personne à quitter son pays et à émigrer continueront de l'emporter sur les réglementations et législations nationales existantes. La discussion au niveau de l'UE devrait maintenant se porter sur les mesures requises pour gérer efficacement l'immigration ainsi que sur les ressources nécessaires. Une première étape consiste à approfondir notre compréhension de l'impact potentiel de l'immigration et des défis qu'elle représente.

Opportunités économiques

Bien que l'immigration ne soit pas le remède miracle aux pénuries de compétences et de main-d'œuvre en Europe, les travailleurs faiblement, moyennement et hautement qualifiés venus des pays tiers contribuent à sa prospérité économique. Notre stratégie en matière d'immigration doit tenir compte des tendances de l'emploi et de notre démographie ainsi que du rôle que la sous-traitance de certaines activités joue à la fois pour les pays d'origine et ceux de destination. Le déclin de la population européenne et les pénuries dont souffrent nos marchés du travail dans certains secteurs sont une incitation à réfléchir à la manière dont l'immigration peut nous aider à atteindre nos objectifs en matière de croissance et d'emploi.

- Les immigrants font plus qu'augmenter simplement la taille globale de la main-d'œuvre . Leur aptitude potentielle à s'établir comme entrepreneurs est de plus en plus reconnue, et la diversité – ethnique par exemple - apparaît de plus en plus comme un avantage pour les entreprises.

- Les immigrants aident aussi à atténuer les déficits de main-d'œuvre . D'une part, certains États membres sont confrontés à des pénuries de travailleurs hautement qualifiés. Les migrants possédant ce profil non seulement répondront à la demande de travail non satisfaite, mais apporteront aussi leur expertise technique et élargiront la base de compétences, améliorant la qualité du capital humain. D'autre part, apparaissent déjà des besoins croissants dans le secteur des services, en particulier dans les domaines de l'aide aux ménages, de l'hôtellerie et de la restauration, dans la construction ainsi que dans les secteurs qui se caractérisent par une forte saisonnalité de l'activité, tels que l'agriculture. Ces secteurs clés sont également confrontés à des demandes croissantes parce qu'une proportion de plus en plus grande de femmes rejoignent le marché du travail et que notre population vieillit, rendant nécessaire une main-d'œuvre plus nombreuse dans les domaines de la santé et des soins de longue durée, des soins infirmiers et des soins aux enfants et aux personnes âgées. Le renforcement des infrastructures du marché du travail a clairement ici un rôle à jouer, surtout celui des services publics de l'emploi.

La part des travailleurs migrants qualifiés est de 1,7% dans l'UE. Par comparaison, elle atteint 9,9% en Australie, 7,3% au Canada, 5,3% en Suisse et 3,2% aux États-Unis. Le poids économique des emplois à bas salaires dans le total de l'emploi de chaque État membre est tout à fait considérable, allant de 10,8% en Suède à 38,8% en Roumanie en 2005[2]. Les travailleurs immigrés jouent un rôle essentiel dans ces secteurs dans un certain nombre d'États membres, et ce rôle ira certainement croissant compte tenu des tendances actuelles. |

- Le vieillissement de la population de l'Union a des conséquences budgétaires . Le déclin de la population en âge de travailler pourrait avoir de graves implications pour le financement des retraites et mettre plus encore sous pression les dépenses de santé et les soins de longue durée. L'immigration peut contribuer au financement des régimes de retraite par répartition, mais seulement à moyen terme car les immigrants, avec le temps, accumulent des droits à pension. À terme, des réformes appropriées des régimes de retraite seront requises pour assurer leur viabilité à long terme.

- Les immigrants légaux contribuent au développement économique des États membres en tant que contribuables et consommateurs de biens et de services.

Défis de l'intégration

- Sur le plan de l'intégration, l'Union européenne est en retard par rapport aux autres grandes destinations d'immigration. Les bienfaits potentiels significatifs de l'immigration ne se feront sentir que si l'intégration est réussie. La politique d'intégration doit par conséquent être envisagée comme un ensemble complet de mesures s'appliquant dès l'entrée sur le territoire jusqu'à l'installation et l'inclusion économique et sociale. Des politiques d'intégration à la fois efficaces et efficientes s'imposent, en particulier dans les domaines de l'éducation, de la santé, du logement et du marché du travail, qui relèvent de la compétence directe des États membres et dans lesquels l'UE ne peut jouer qu'un rôle d'appui. Les responsables de l'élaboration des politiques devraient aussi éviter les rigidités dans les institutions du marché du travail ou sur les marchés de produits et de capitaux, qui empêchent de profiter des avantages de l'immigration. Dernier point mais non le moindre, la mise en place de politiques interdisant les discriminations et garantissant l’égalité des droits est importante pour combattre certains des obstacles auxquels les immigrants et leurs descendants sont confrontés; il convient, dans ce contexte, de promouvoir le dialogue interculturel et interconfessionnel.

- Les politiques d'intégration impliquent des coûts à court terme pour les finances publiques . Cet aspect tient une place importante dans le débat public sur l'immigration. Les États membres de l'UE doivent voir l'interaction entre l'immigration et la politique sociale comme un investissement à long terme dans leur propre progrès économique et social, et envisager les coûts à court terme des politiques promouvant l'intégration dans une perspective à long terme.

- L' accès au marché du travail reste l'une des principales conditions d'une intégration réussie. Il entraîne toute une série d'avantages pour la personne, mais aussi pour les entreprises, la société et l'économie. Or, les chiffres actuels montrent que les migrants ont souvent un taux d'emploi nettement inférieur à celui des ressortissants de l'UE. Il sont plus souvent exposés au travail non déclaré et amenés à «gaspiller leurs possibilités» (en acceptant des emplois pour lesquels ils sont surqualifiés). Quant aux femmes, les ressortissantes de pays tiers se heurtent à des difficultés particulières par rapport aux citoyennes de l'UE, surtout lorsqu'elles possèdent un niveau de qualification élevé: dans ce groupe, l'écart entre le taux d'emploi des premières et des secondes dépasse 20 points de pourcentage. Exercer un emploi légal et rémunéré est le principal moyen de sortir de l'exclusion socioéconomique, et plus la période d'intégration est courte, plus vite les migrants deviennent contributeurs nets, économiquement et socialement, dans les sociétés où ils ont choisi de vivre. La restriction de l'accès aux droits sociaux et à la formation peut constituer un obstacle à l'intégration sur le marché du travail; le plein accès à la protection sociale et à l'apprentissage tout au long de la vie offrent au contraire les meilleurs résultats. À cet égard, la proposition récemment adoptée de directive cadre établissant un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membre revêt une grande importance.

- En particulier, les jeunes issus de la migration sont touchés par le chômage de manière disproportionnée. L'écart entre le taux de chômage total et le taux relatif aux non-ressortissants de l'UE dans l'ensemble de la population en âge de travailler est élevé (entre 12 et 25 points de pourcentage). Des écarts similaires se retrouvent concernant la présence des jeunes dans le système éducatif.

En 2005, le taux d'emploi des ressortissants de pays tiers était sensiblement inférieur (55%) à celui des citoyens de l'UE (65%), et leur taux de chômage était presque deux fois plus élevé (17% contre 9%). Cependant, l'existence de taux d'emploi inférieurs pour les ressortissants de pays tiers n'est pas systématique parmi les États membres. Dans nombre de ceux qui ont adhéré plus récemment, tels que la Grèce, l'Espagne et le Portugal, leur taux d'emploi était au contraire supérieur à celui des ressortissants communautaires. |

- L' éducation joue un rôle vital à maints égards, ne serait-ce que parce qu'elle est l'occasion d'une interaction entre les immigrants et les autres groupes de population Or, le niveau d'éducation auquel parviennent actuellement les enfants d'immigrés suscite dans bien des cas des inquiétudes quant à leur avenir personnel et professionnel et influence bien évidemment leur future participation au marché du travail. L'origine ethnique étrangère est un autre facteur qui influe beaucoup sur les résultats de l'élève à l'école dans de nombreux pays, comme le confirment toutes les enquêtes internationales à ce sujet. Les programmes doivent par conséquent être mieux adaptés aux besoins de ces élèves, tandis que les enseignants doivent acquérir les compétences interculturelles leur permettant de tirer le meilleur parti de la diversité du public scolaire. En 2008, la Commission adoptera un Livre vert sur la migration et l'éducation.

- Les compétences linguistiques sont essentielles à l'intégration. Les migrants peuvent être pris dans un cercle vicieux qui fait que l'accès au marché du travail leur est barré faute de connaissances linguistiques suffisantes alors que c'est l'emploi et la formation qui permettent de développer ces connaissances. L'acquisition de la langue du pays d'accueil peut revêtir un importance particulière pour les femmes migrantes, qui risquent sinon de se voir coupées de leur nouvel environnement et d'avoir des difficultés à aider leurs enfants à s'intégrer à l'école.

- De même, des dispositions adéquates doivent être prises pour les immigrants en ce qui concerne le logement . Cet aspect là joue lui aussi un rôle clé dans l'intégration sociale des migrants et de leurs familles dans les communautés locales. En moyenne, les migrants sont gravement désavantagés dans ce domaine, mais les mesures d'intégration liées au logement sont un formidable défi. Il convient d'améliorer les prévisions concernant le nombre des immigrants et les lieux dans lesquels ils sont susceptibles de s'établir pour des raisons liées à l'emploi ou la réunification familiale. L'isolement ou la ségrégation durable des communautés de migrants représente un obstacle réel à toute participation à la vie de la société au sens large.

- Enfin l'immigration et la santé sont liées de plusieurs façons importantes. Les immigrants sont souvent exposés à des risques supplémentaires du fait de leurs conditions de travail et d'existence. Comme les autres groupes de population, ils doivent pouvoir accéder aux services de santé, mais ont besoin pour cela d'une aide et d'informations spécifiques. De par la précarité de leur situation, les immigrants en séjour illégal peuvent trouver particulièrement difficile d'accéder aux soins dont ils ont besoin. Parallèlement, l'émigration de professionnels de la santé compétents est source de graves pénuries dans de nombreux pays en développement. Les questions de santé relatives aux immigrants seront approfondies dans le cadre d'initiatives relevant de la nouvelle stratégie de l'UE en matière de santé[3].

Défis extérieurs

L’immigration, qui a été entièrement intégrée dans le dialogue politique , les relations diplomatiques et la coopération avec les pays tiers, constitue désormais un volet essentiel de la politique extérieure de l’Union. C’est en particulier le cas avec les régions voisines de l’Est et du Sud, dans lesquelles le défi consiste maintenant à équilibrer les différents aspects de notre approche, et notamment ceux liés à la sécurité et à la mobilité. Avec les pays des Balkans occidentaux, des progrès notables ont été accomplis en termes de mobilité et de contacts entre les peuples. Avec les pays d’Amérique latine, d’Asie centrale et d’Asie, le dialogue relatif aux questions d’immigration occupe une place de plus en plus grande dans le programme de travail mis en œuvre, et l’UE devrait viser à renforcer ce dialogue et à en élargir le champ. Quant à l’Afrique, le partenariat conclu en matière de migration, de mobilité et d’emploi permettra de dégager une vision commune concrète de la marche à suivre.

La pleine intégration de la politique d’immigration dans les relations extérieures de l’Union a contribué à assurer sa cohérence et sa complémentarité avec les autres politiques et permis de mieux répondre aux problèmes soulevés par les migrations, en partenariat avec les pays tiers concernés. En outre, faire de l’immigration une partie intégrante de la politique de développement , c’est permettre à la fois à la politique d’immigration de prendre en compte les questions de développement et à la politique de développement de travailler à faire de l’immigration un facteur positif de développement. Il importe que l’Union européenne contribue à réduire le plus possible la fuite des cerveaux et le gaspillage des compétences ainsi qu’à maximiser les avantages de la mobilité et des migrations pour les pays en développement, par exemple en abaissant le coût des envois de fonds effectués par les immigrants, en offrant à ces derniers plus de possibilités de retour temporaire ou en évitant les recrutements actifs dans les secteurs qui souffrent d’une grave pénurie de ressources humaines.

Le retour temporaire ou permanent de travailleurs migrants dans leur pays d’origine peut se traduire par un «gain de cerveaux» , dès lors que ces travailleurs migrants ont pu acquérir des compétences supplémentaires à l’étranger, et notamment des compétences linguistiques, sur le plan technologique ou en matière de création d’entreprise, qui renforcent la productivité de cette main-d’œuvre et peuvent également se révéler transférables. Les migrations circulaires présentent des avantages clairs pour les pays de destination, les pays d’origine et les migrants. Afin de les favoriser, l’Union doit mettre en place un cadre au sein duquel la circularité serait reconnue et encouragée en tant que structure dynamique de mouvement transnational, et non pas simplement en tant que moyen d’esquiver les défis posés par l’intégration des immigrants. Ce cadre doit être lié à ses programmes de travail en matière de développement et de relations extérieures. Il conviendrait enfin d’envisager la portabilité des droits à pension, comme une question importante se posant dans le cadre des migrations circulaires.

4. Conclusion

L’immigration forgera la société européenne de demain, tout comme elle a forgé celle d’hier. Pour être couronnée de succès, la politique d’immigration doit être engagée et cohérente, au niveau tant national qu’européen. Seule une approche horizontale commune permettra d’apporter une réponse efficace, transcendant toute une série de politiques. Une approche cohérente et équilibrée permettra à l’Union de saisir toutes les opportunités qu’offre l’immigration, mais aussi de traiter les problèmes qu’elle pose – et notamment ces pratiques détestables liées à l’immigration clandestine que sont la traite et l’exploitation des êtres humains – et de combattre la perception négative que peut en avoir le grand public.

L’immigration peut contribuer, de manière significative, à la prospérité de l ’ Union , mais à condition d’améliorer sensiblement la concordance entre les besoins du marché du travail, les compétences des immigrants et leur niveau global d’intégration. Une intégration efficace des nouveaux immigrants et des immigrants déjà présents sur le marché du travail constitue, de fait, une condition essentielle à la réalisation des objectifs de Lisbonne en matière de croissance et d’emploi. Adéquatement gérée, l’immigration légale peut aider à combler les besoins du marché du travail et représenter une véritable alternative à l’immigration clandestine et à l’économie souterraine.

Parallèlement, favoriser l’intégration peut aider à tuer dans l’œuf les préjugés et à promouvoir l’édification d’une société tolérante et inclusive. À cet égard, la mise en place de politiques interdisant les discriminations et garantissant l’égalité des droits est importante pour combattre certains des obstacles auxquels les immigrants et leurs descendants sont confrontés.

Le dossier «immigration» requiert aussi une coopération et un apprentissage mutuel beaucoup plus efficaces entre tous les secteurs concernés de l’action publique. L’Union européenne et ses États membres doivent ici travailler ensemble, ainsi qu’avec leurs partenaires étrangers, afin de faire entrer les différents aspects de l’immigration (économiques, sociaux, externes) dans le cadre d’une seule et même stratégie cohérente.

Il conviendrait donc de prendre l ’ engagement renouvelé d’élaborer une politique d’immigration commune, afin de permettre à l’Union de faire de l’immigration un atout générateur de croissance économique et de compétitivité. Il n’est nul besoin de modifier à cet effet les compétences existantes de l’Union; ce dont il est question, c’est d’une forme de coopération pratique et politique en vue d’atteindre un résultat auquel aucun État membre ne saurait parvenir seul.

D’une manière générale, cet engagement:

- se fonderait sur une évaluation de la situation des immigrants dans les États membres, notamment en termes de besoins actuels et futurs et de compétences manquantes;

- définirait un plan permettant de dégager une vision commune du type d’immigration dont l’Europe a besoin, ainsi que des mesures d’accompagnement nécessaires pour garantir une bonne intégration des migrants;

- définirait, en vue de lutter efficacement contre l’immigration clandestine, des mesures communes ciblant à la fois les nouveaux arrivants et les immigrants clandestins déjà présents sur le territoire de l’Union;

- garantirait une coordination et une information réelles et efficaces entre les États membres en ce qui concerne les décisions importantes en matière d’immigration, en particulier les mesures de régularisation et de lutte contre l’immigration clandestine;

- garantirait la cohérence des politiques: toutes les politiques, tant nationales qu’européennes sans oublier différentes politiques sectorielles, doivent contribuer, en agissant de manière complémentaire, à relever les défis communs;

- poursuivrait le processus consistant à relier la politique d’immigration de l’Union à son agenda extérieur, notamment dans le domaine du développement.

Concrètement:

- il amènerait les États membres et les institutions européennes à travailler en partenariat et dans la transparence , sur la base d’une solidarité mutuelle et d'un partage des charges passant par une mise en commun ciblée et efficace des ressources;

- il traduirait le besoin de cohérence et de solidarité en règles et principes communs ;

- il mettrait en œuvre les initiatives prévues dans le cadre de la stratégie pour l’emploi et de la méthode ouverte de coordination concernant l’inclusion sociale, la protection sociale et la santé, ainsi que dans le cadre de politiques anti-discrimination, afin de renforcer la cohérence entre ces différentes politiques;

- il fixerait des objectifs et définirait des indicateurs quantifiables , afin que l’impact des mesures adoptées puisse être régulièrement évalué;

- il jetterait les bases d’une meilleure coopération entre les administrations nationales, par un usage optimal des fonds et des moyens technologiques disponibles;

- il encouragerait les États membres à redoubler d’efforts pour améliorer la situation des immigrants sur le marché du travail, via la politique de cohésion.

La Commission est disposée à présenter des propositions visant à donner corps à cet engagement renouvelé et à le mettre en œuvre d’ici à la fin du premier semestre 2008, pour examen et approbation par le Conseil européen lors de sa réunion de décembre 2008.

[1] COM(2007) 581 du 3.10.2007.

[2] Chiffres basés sur les données recueillies par Eurostat pour les trois secteurs suivants: agriculture, chasse et forêts; construction; hôtels et restaurants.

[3] Pour plus de précisions concernant la stratégie dans le domaine de la santé, voir le Livre blanc intitulé «Ensemble pour la santé: une approche stratégique pour l’UE 2008-2013»,http://ec.europa.eu/health/ph_overview/Documents/strategy_wp_fr.pdf